Auto 1836/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-2129
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Sustanciador (E):
HERNÁN CORREA CARDOZO.
Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
1. El 12 de agosto de 2020[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES), presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de declarar la nulidad de la Resolución GNR 091439 del 11 de mayo de 2013[2] proferida por la misma entidad. A través de dicho acto administrativo, la accionante reconoció y pagó una pensión de vejez a favor del señor Alfonso Antonio Arrieta Figueroa. A título de restablecimiento, solicitó la devolución de la diferencia económica que resulte de las sumas de dinero recibidas en virtud del reconocimiento pensional ordenado mediante resolución GNR 091439 del 11 de mayo de 2013, y la que verdaderamente corresponde por ley[3].
2. La demandante adujo que, al momento de expedir la resolución que reconoció la pensión de vejez al señor Arrieta Figueroa, no se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo tercero del acto administrativo 1255 del 21 de noviembre de 1955 expedido por la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena. Según indicó, dicho acto estableció lo siguiente:
Artículo tercero: una vez el ISS, le reconozca la pensión de vejez al señor ALFONSO ARRIETA FIGUEROA, la empresa o la entidad que la sustituya para este efecto, compartirá la pensión de jubilación indicando en el artículo 1 pagándole el mayor valor si lo hubiere[4].
Bajo ese entendido, COLPENSIONES no tuvo en cuenta la figura de la compartibilidad (sic), produciéndose pagos de lo no debido y como consecuencia la necesidad de emitir un nuevo acto administrativo liquidando en debida forma la mesada pensional[5].
3. Por reparto, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena conoció de la demanda. Con auto No. 314 del 27 de noviembre de 2020[6], esa autoridad judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer el trámite y remitió el expediente a los jueces laborales. Lo expuesto, con fundamento en el artículo 2.4[7] del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Con fundamento en las providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado[8], sostuvo que, en el caso concreto y de cara a la Resolución GNR 091439 de 11 de mayo de 2013, acto demandado, se observa que el trabajador sobre el cual recayó el reconocimiento de la pensión de vejez laboró como trabajador oficial ( ) y la prestación económica proviene de la afiliación y cotizaciones al sistema general pensional vigente para la época del retiro, por lo tanto la discusión que se suscita respecto de dicho acto administrativo escapa del conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa, siendo competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.[9]. Por lo expuesto, consideró que el asunto no se enmarca en los presupuestos del artículo 104.4[10] de la Ley 1437 de 2011.
4. Contra esta decisión, la apoderada de COLPENSIONES presentó recurso de reposición[11]. Mediante auto No. 204 del 21 de junio de 2021[12], el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena resolvió no reponer.
5. El 30 de marzo de 2022, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena conoció del proceso[13]. Con auto del 1° de abril de 2022[14], esa autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a Corte Constitucional. Explicó que, el objeto de la demanda es la nulidad de un acto administrativo mediante el cual COLPENSIONES reconoció el pago de una pensión de vejez y, en consecuencia, pretende la devolución de los saldos pagados. En ese entendido, indicó que en virtud de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 97 de la Ley 1437, las entidades públicas pueden acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el propósito de impugnar sus propias decisiones. proferido por la misma entidad demandante. En este sentido, indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe conocer del proceso.
6. Mediante correo electrónico del 5 de abril de 2022, la secretaría del Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena envió el expediente a esta Corporación.
7. En sesión virtual de 19 de octubre de 2022, la Presidencia de esta Corporación repartió el expediente al Magistrado (E) Hernán Correa Cardozo[15]. El 21 de octubre siguiente, el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[16], con arreglo a lo previsto en el artículo 241.11 de la Carta[17].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[18]
2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[19].
3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[20] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[21].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[23].
Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto
4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:
(i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena). Por otra, una autoridad que conforma la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena).
(ii) En segundo lugar, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, COLPENSIONES promovió demanda en ejercicio del medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de declarar la nulidad de las Resolución GNR 091439 del 11 de mayo de 2013. A través de dicho acto, la demandante reconoció y pagó una pensión de vejez a favor del señor Alfonso Antonio Arrieta Figueroa.
(iii) En último lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena señaló la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, según lo dispuesto en el artículo 2° del CPTSS. Expuso que la demanda se relaciona con la prestación económica reconocida en un acto administrativo a quien ostentó la calidad de trabajador oficial. En ese entendido, consideró que no se cumplen los presupuestos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 ni lo resuelto en las providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado. De otro lado, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena señaló la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo según lo dispuesto en el artículo inciso 2° del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. Lo expuesto, debido a que la pretensión principal es declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por la entidad demandante.
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Sexto Laboral de la misma ciudad. Para este propósito, (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social, y, (ii) resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social
6. Mediante Auto 316 de 2021[24], la Sala Plena fijó la regla según la cual, en aquellos eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones, ejerce el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
7. Esa providencia estableció que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, con base en que: (i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa consagrada en los artículos 97[25] y 138[26] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y, (iii) este cauce procesal les permite impugnar sus actos administrativos, independiente de que sean o no creadores de situaciones particulares y concretas. Tal situación busca proteger el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la administración[27].
8. En tal virtud, resulta aplicable a este tipo de asuntos la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Aquella establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
III. CASO CONCRETO
9. Con fundamento en las consideraciones previas, la Corte resolverá el presente conflicto negativo de jurisdicciones. En tal sentido, la Sala Plena constató que:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena) y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende declarar la nulidad de Resolución GNR 091439 del 11 de mayo de 2013 proferida por la misma entidad y mediante la cual, reconoció la pensión de vejez a favor del señor Alfonso Antonio Arrieta Figueroa.
(iii) En aplicación de la regla fijada en el Auto 316 de 2021, cuando una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(iv) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena es la autoridad judicial competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES en contra del acto administrativo expedido a favor del señor Alfonso Antonio Arrieta Figueroa.
(v) Así las cosas, esta Corporación asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de Decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto propio presentado por la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, en contra del señor Alfonso Antonio Arrieta Figueroa.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2129 al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-2129. Archivo denominado EXPEDIENTE DIGITAL.pdf, folio 22.
[2] Expediente digital, CJU-2129. Archivo denominado EXPEDIENTE DIGITAL.pdf, folios 71 a 75.
[3] Expediente digital, CJU-2129. Archivo denominado EXPEDIENTE DIGITAL.pdf, folio 3.
[4] Expediente digital, CJU-2129. Archivo denominado EXPEDIENTE DIGITAL.pdf, folio 11.
[5] Ibidem.
[6] Expediente digital, CJU-2129. Archivo denominado EXPEDIENTE DIGITAL.pdf, folios 110 a 114.
[7] Artículo 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( ) 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
[8] Consejo de Estado Sección Segunda, providencia del 21 de febrero de 2019. Expediente 76001-23-33-000-2013-00765-01 R.I.1812-17. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; Consejo de Estado Sección Segunda, providencia del 28 de marzo de 2019. Expediente 11001-03-25-000-2017-00910-00 R.I.4857. M.P. William Hernández Gómez.
[9] Expediente digital, CJU-2129. Archivo denominado EXPEDIENTE DIGITAL.pdf, folio 112.
[10] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa ( ) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[11] Expediente digital, CJU-2129. Archivo denominado EXPEDIENTE DIGITAL.pdf, folios 132 a 135.
[12] Expediente digital, CJU-2129. Archivo denominado EXPEDIENTE DIGITAL.pdf, folios 138 a 146.
[13] Expediente digital, CJU-2129. Archivo denominado EXPEDIENTE DIGITAL.pdf, folio 1.
[14] Expediente digital, CJU-2129. Archivo denominado EXPEDIENTE DIGITAL.pdf, folios 172 a 174.
[15] Expediente digital, CJU-2129. Archivo denominado 03CJU-2129 Constancia de Reparto.pdf -.
[16] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[17] A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[18] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[19] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[20] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[21] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[22] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[23] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[24] Expediente CJU-489 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. En este caso, la COLPENSIONES ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de una resolución en la que había reconocido la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y ordenado el pago del retroactivo. Con su presentación, la entidad pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, a manera de restablecimiento del derecho.
[25] REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.
[26] NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. ( ).
[27] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.